см. Календарь
событий

Успехи

Ежегодные отчеты

Город как гражданский проект

Наши новости

Гранты и конкурсы

Наши издания

Проекты сезона

Реальные данные

 

 

 

 

 

 

 

 

Кнопка кампании
Rambler's Top100


Последние статьи:

С.Г. Маковецкая. Что случится, если мы ничего не изменим (Попытка нарисовать инерционный сценарий ситуации с НКО и механизмами их влияния на модернизацию социальной сферы)
22.04.2011

Положение организованной общественности.

Не учитывающая специфику общественной и благотворительной деятельности налоговая система, недоступность средств, неразвивающаяся, а частично истощающаяся материально-техническая база (прежде всего, недостаток помещений, аренда которых приемлема для НКО) создадут неблагоприятную (агрессивную) среду для   организованной некоммерческой деятельности. Уменьшится разнообразие НКО. 

Часть организаций, работающих от случая к случаю, прекратят свою деятельность. Часть НКО выберет иную организационно-правовую форму (без изменения характера и целей деятельности) и превратятся в коммерческие организации. При этом общее количество НКО не уменьшится столь заметно за счет увеличения в их составе объединений экономической самоорганизации (ТСЖ и т.п.) и автономных учреждений, появившихся в результате реорганизации бывших бюджетных   учреждений социально-культурной сферы.

По факту общественным инициативам будет легче и практичнее проявляться без их организационного оформления (без создания зарегистрированных организаций).   Однако и у них будут возникать общие с зарегистрированными организациями проблемы. Города и поселки практически лишатся общедоступных (или приемлемых по соображениям стоимости аренды) мест для проведения собраний, конференций, дискуссий, встреч и т.п.

Некоммерческие организации в сельской местности так и не появятся в сколь-нибудь заметном количестве.

Продолжится все более явная экспертизация наиболее успешных гражданских организации (пропорциональный рост экспертов и некоммерческой бюрократии и уменьшение акторов и активистов). Вместе со сменой поколений в гражданской элите произойдет отмирание или локализация постоянно действующих традиционных представительских общественных организаций (к примеру, ветеранских, инвалидных и т.п.) в их общефедеральном сетевом виде. Все большее влияние на организации будет оказывать их включенность в «межотраслевую» региональную и местную кооперацию разных НКО, а также возможность предоставления своим членам реальных услуг. Возрастет число организаций клубной формы.

Центрами формирования субъектности местных сообществ и их структуризации все более будут становиться зарегистрированные организации клубных форм, и незарегистрированные активистские группы населения, проявляющие свою активность в случае возникновения конфликтных ситуаций. Организации территориального общественного самоуправления без взаимодействия с иными организациями гражданской направленности (общества потребителей, экологи, правозащитные организации и т.п.) станут фактически частью исполнительных органов местного самоуправления с делегированием им соответствующих полномочий. 

Произойдет некоторое количество громких репутационных скандалов вокруг известных НКО (в т.ч. благотворительных), которые будут «уличены»в использовании незаконных схем приобретения имущества или нарушении прав работников, а возможно и в участии в коррупционной сделке и т.п. После этого некоммерческое сообщество в его наиболее организованных сегментах начнет разрабатывать и внедрять системы саморегулирования, а государственные органы все же приступят к более гибкой настройке нормативно-правовой системы функционирования НКО с учетом специфики некоммерческой деятельности.

Однако общественный резонанс вследствие скандалов будет столь велик, что на достаточно длительный период поставит под сомнение возможность существования или прихода в сектор молодых, успешных, амбициозных лидеров, менеджеров и т.п. Гражданская карьера (карьера в некоммерческом секторе) как распространенное явление в России существовать так и не будет.

Некоммерческие организации, как и прежде, будут испытывать дефицит средств и ресурсов на осуществление своей деятельности и   благотворительности. При отсутствии достаточной государственной поддержки и частных российских инвестиций, прежде всего средств населения, сохранится и укрепится тенденция к сокращению объемов зарубежной поддержки российского некоммерческого сектора.

Расширяющееся государственное финансирование некоммерческой сферы продолжает по факту связываться с расширением границ государственного управления некоммерческим сектором. Государство не готово финансировать некоммерческую деятельность как необходимую часть реформ (к примеру, анализ независимыми организациями полной стоимости социальных услуг как часть инфраструктурной поддержки реформы социальной сферы и т.д.). 

Развитие разных форм аккумулирования средств для некоммерческой деятельности не приведет к существенному увеличению объемов финансирования. Из-за слабости муниципальных бюджетов так и не проявятся в полной мере Фонды местных сообществ, которые могли бы наиболее эффективно поддерживать социальную деятельность НКО на уровне «корней травы», что позволяло бы показывать населению полезность организованной общественности с наиболее высокими демонстрационными эффектами и катализировать приток средств населения в некоммерческую сферу.

Объемов корпоративной благотворительности и частных пожертвований, позволяющих создать работающую схему финансирования деятельности НКО через фонды   целевого капитала, недостаточно для того, чтобы эндаументы стали сколь-нибудь заметным явлением.  

С другой стороны градообразующие предприятия все чаще станут создавать и финансировать «градообразующую общественность» - одну или несколько аффилированных НКО, фактически монополизирующих доступ к конкурсным средствам из разных источников, к местным СМИ, к взаимодействию с и так зависимой от доминирующего бизнеса местной администрацией и т.п.

Возможности институтов взаимодействия НКО и органов власти.

Уменьшится количество и ассортимент традиционных механизмов взаимодействия некоммерческих организаций и органов власти. Тенденция к назначению «главного, единственного или завершающего» консультативного механизма взаимодействия власти и организованной общественности продолжится, что приведет к уменьшению разнообразия представительства разных групп общественности в   советах, рабочих группах и т.п. Произойдет все большее замещение общественных советов экспертными, правда, представители НКО будут играть в последних все более значимую роль.

Активно технократизирующееся новое чиновничество, освоив некоммерческую лексику как часть профессионального дискурса, по-прежнему не будет видеть в общественности    субъекта социальной политики. Этому будет способствовать и все более видимый кризис стратегической компетентности представителей традиционной российской общественности и все большая «представительская невесомость» наиболее продвинутой новой общественности (за ними не стоят массовые организации, что не мешает им говорить с позиции групп интересов). 

Формирование новых механизмов взаимодействия общественности и властных институтов тесно связано с судьбой реформ госуправления, особенно с административной реформой и реформой госслужбы. Скорее всего, к середине 2008 года удастся реализовать несколько пилотных инициатив, демонстрирующих новые возможности в настройке деятельности органов исполнительной власти (ОИВ) через разные элементы общественного контроля: обеспеченного доступа к информации как платформы для взаимодействия; общественных советов как действующего консультационного механизма; общественного мониторинга деятельности властных субъектов и гражданской экспертизы решений и формируемых систем и политик; общественного анализа   Докладов о результатах и основных направлениях деятельности ОИВ; разработки стандартов государственных услуг с учетом предпочтений получателей; публикации альтернативных общественных докладов о соблюдении общественных интересов в деятельности ОИВ. Однако их массовое внедрение возможно при очевидном помещении административной реформы в абсолютный приоритет власти в новом политическом цикле. А также при целенаправленной государственной поддержке и стимулировании общественного интереса к реформе, в т.ч. деятельности НКО по настройке новых механизмов государственного управления и формированию «обратной связи».

Медленно будут реализовываться возможности влияния общественных групп на разработку и принятие решений муниципальными органами управления (возможность которых закреплена в ФЗ-№131). В том числе и в связи с недостаточной компетентностью чиновников в формировании устойчивых правил и процедур реализации представленных возможностей с закреплением их в соответствующих нормативно-правовых актах.   Постоянно проявляется практика, при которой механизмы взаимодействия с общественностью являются частью «политической функции», которая осуществляется Городским Головой (мэром). А реальные и актуальные управленческие решения принимаются Сити-менеджментом, который не имеет никаких мотивов консультирования ни с какими общественными группами, предпочитая планировать деятельность «как для безлюдной местности», надеясь реализовать как можно больше до того, как спохватится и начнет протестовать какая-либо из общественных групп.

Противоречивым будет и существование сети общественных палат как реального механизма и гаранта взаимодействия НКО и власти. Федеральная Общественная палата в связи со спецификой ее формирования так и не обретет достаточного количества «шлюзов» с деятельностью региональной и местной общественности, оставаясь частью федерального «элитного пейзажа», чем-то вроде Дворянского собрания. С одной стороны она все более будет встраиваться в   профессиональную политическую систему, позволяя создавать   публичные политические карьеры в условиях недостаточного ассортимента политических партий. И именно в силу этого объективно будет ньюсмейкером привлечения внимания к конкретным случаям проявления проблем в социальной сфере. С другой стороны палата будет создавать и рассматривать проблемные анализы и стратегические прогнозы в т.ч. в социальной сфере, что позволит ей частично реализовывать функцию общественной экспертизы социальной политики. Функция гражданского контроля над деятельностью органов власти   реализована Федеральной общественной палатой не будет. Чем далее, тем чаще наиболее авторитетные члены общественной палаты будут привлекаться региональными властями в качестве наблюдателей или медиаторов в конфликтах власти с общественными группами и организациями в регионах. 

Практика функционирования региональных общественных палат будет демонстрировать большое разнообразие. С одной стороны существуют палаты, которые сконцентрировались на традиционной деятельности по проведению разнообразных «круглых столов» и периодическом рассмотрении законопроектов, направленных в палату для консультаций по инициативе Администрации региона или Законодательного собрания. Не оказывая реального влияния на разработку и реализацию социальной политики, они все же выполняют функцию «удержания на поверхности жизни» некоторого количества традиционных организаций, предоставляя их лидерам видимый «статус» влиятельного в регионе общественника. Что в том числе может служить и уменьшению формальной социальной протестности за счет уменьшения «умеющих обижаться громко».     С другой стороны существуют палаты, имеющие активные «отраслевые комитеты» в своем составе. Это, как правило, муниципальные организации, представляющие мелкий бизнес, или разнообразные некоммерческие организации в сфере ЖКХ, которые   используют палату для инициативного рассмотрения проблем своих групп и доступа к лицам, принимающим решения. При наличии в палатах персонально лидеров НКО, имеющих опыт участия их организаций в специализированных проектах или заинтересованных в продвижении специализированных гражданских технологий, разные палаты используют разный арсенал инструментов, в т.ч.   экспертизу бюджетов, проведение проблемных общественных слушаний и т.п.

В ряде регионов Уполномоченные по правам человека начинают выполнять еще и функции «адвокатов по делам НКО», обеспечивая НКО и их группам доступ к   чиновникам региональных и муниципальных администраций или выступая модераторами проблемных обсуждений в социальной сфере.

Практика проведения съездов и форумов НКО с участием в них «ключевых игроков» системы государственного управления постепенно превращается в «выставку достижений некоммерческого хозяйства» и так и не станет реально действующим механизмом влияния НКО на политику, в т. ч всоциальной сфере.

 НКО и социальные услуги

Проявившиеся ранее тенденции при инерционном сценарии остаются по-прежнему актуальными.

Немногие регионы использовали возможность перевода региональных и муниципальных учреждений в форму автономных учреждений (некоммерческих организаций), в т.ч. и в связи с невозможностью убедить активные группы получателей социальных услуг в том, что государство сохраняет при этом гарантии целевого характера деятельности преобразованных учреждений. Однако и там, где были созданы автономные учреждения, в соответствии с федеральным законом «Об автономных учреждениях» органы исполнительной власти также не особенно увеличили «свободу маневра» в выборе поставщиков, поскольку созданным автономным учреждениям также гарантируется бюджетное финансирование в виде субвенции на выполнение заданий.

Государство предпринимало некоторые действия для демонополизации рынка социальных услуг, пытаясь обеспечить реальную конкуренцию за бюджетные средства в этой сфере. С одной стороны НКО были допущены к конкурентной борьбе за бюджетные средства, поскольку ограниченно распространялась поддержанная федеральным центром региональная практика выделения грантов на социальные проекты в рамках бюджетной программы соцзащиты. С другой стороны, была осуществлена попытка сделать государственные и муниципальные учреждения самостоятельными, частично переведя их в автономные учреждения, и обязать их участвовать в конкурсах наравне с НКО.

Однако данная практика не получила серьезного развития за исключением ряда регионов, имеющих устойчивые связи с экспертными центрами в рамках реализации разных проектов в социальной сфере, и опыт привлечения для этих целей средств донорских организаций. Подготовка конкурсов требовала от и так перегруженных чиновников серьезной методической работы, а результат скорее разочаровывал, поскольку сразу стал ясен дефицит потенциальных конкурсантов из числа НКО. Помимо этого наиболее ощутимыми с точки зрения вклада в решение проблем в социальной сфере были услуги, требующие серьезного инфраструктурного обеспечения. А именно их практически невозможно было выставлять на конкурсные торги, поскольку иногда единственный потенциальный поставщик изначально был ясен.

Даже там, где удалось поэтапное введение конкурсных процедур выбора поставщиков, все ж возникали вопросы устойчивого производства услуг некоммерческими организациями. Из-за нехватки ресурсов и неавтономности материальной базы усилия НКО носят кратковременный характер. Зачастую, при окончании проекта организация прекращает свою деятельность именно по оказанию услуг, если к моменту окончания проекта она не получила новое финансирование или не стала оказывать услуги на платной основе.

В дальнейшем после допуска к конкурсам коммерческих организаций НКО стали проигрывать и им.

Серьезные изменения произошли в практике общественных приемных, которые ранее существовали при большом количестве общественных организаций. Из-за недостатка финансирования, трудностей с помещениями и т.п., значительная часть общественных приемных была передана общественными организациями (а в ряде случае просто потеряна в результате «перехвата»)   государственным и окологосударственным структурам (отделениям политических партий, приемным депутатов, и в лучшем случае уполномоченным по правам человека и т.п.), а также квазиобщественным организациям, аффилированным с бизнесом.

НКО и разработка социальной политики

Из-за недостаточной включенности организованной общественности в государственный и муниципальный мониторинг социальной сферы НКО не смогут реализовать свой потенциал при формулировке целей и задач социальной политики. Результаты инициативного (общественного) мониторинга   по-прежнему не будут рассматриваться властью как   форма определения общественных приоритетов, будут вызывать раздражение и защитную реакцию. Недоучтенной окажется полезность информации от НКО, которые располагают собственными источниками о состоянии и потребностях отдельных групп и населения в целом, отличными от тех, которыми пользуется государственная и местная администрация.

Недостаточность опыта и правил (несистемность) и отсутствие инфраструктуры общественных дискуссий существенно повлияют на возможности НКО в выборе приоритетов, которые лягут в основу формирования социальной политики. Организованная общественность испытывает затруднения в формировании компромиссов внутри сообщества (по-прежнему готовы разговаривать только с потенциальными союзниками и не готовы учитывать конфликтующие интересы). Как правило, в общественных диалогах не будут представлены интересы различных социальных групп, выигрывающих от предлагаемых перемен. Все более виден проигрыш от отсутствия в диалогах по социальным вопросам бизнес-ассоциаций и других НКО, представляющих бизнес-сообщество (кризис которых как части некоммерческого сектора организаций особенно проявится в рассматриваемый период). С другой стороны субъектами общественных дискуссий по вопросам социальной политики, особенно на местном уровне,   активно будут становиться объединения экономической самоорганизации граждан (ТСЖ, кооперативы, кредитные сообщества и т.д.).

Власть по-прежнему герметична при разработке программ и планов, и особенно при определении необходимых ресурсов для реализации основных положений социальной политики. Отсутствует нормативно регламентированное включение   НКО в процесс разработки решений. Чиновники не готовы (или не обладают достаточной квалификацией) к реальному, а не имитационному взаимодействию. С одной стороны они пеняют на непрофессионализм участвующих в обсуждении    НКО, не беря на себя труд «перевода» на пригодный для бюрократического применения язык   предложений организованной общественности. С другой стороны предлагают формы работы, несовместимые с особенностями деятельности самих НКО.

Отсутствует устойчивая практика общественной экспертизы как обязательного шага при принятии важных решений в социальной политике. Власть не готова финансировать экспертную деятельность в этой сфере. Некоторые НКО, обладающие специалистами высокой квалификации, в состоянии провести полную профессиональную (и что особенно важно - независимую) экспертизу предлагаемых управленческих решений с точки зрения их адекватности поставленным целям и ожидаемым последствиям для социальной сферы муниципального образования, региона и т.п. (особенно важно при инновациях и высоко затратных проектах).

Активную роль в обсуждении социальной политики на этапе разработки может играть неорганизованная общественность (инициативные активные группы), а также НКО, чья специализация не закреплена жестко и узко в социальной сфере (общегражданские организации, общества потребителей, правозащитники и т.п.). Их потенциал не проявляется достаточно из-за отсутствия системного и целенаправленного информирования населения о целях, содержании и результатах управления и доступности (понятности, простоты получения) информации для граждан.

Недооценена возможность НКО в значительном расширении числа участников процесса принятия решения и, таким образом, обеспечении вовлечение населения в разработку социальной политики

Власть по-прежнему считает, что открытость процесса принятия решений увеличивает, а не уменьшает конфликтность при разработке и реализации социальной политики.

Реализация социальной политики и оценка ее эффективности

 

Помимо собственно оказания   социальных услуг НКО в той или иной мере влияют на определение методов деятельности в социальной сфере, формирование и осуществление контроля качества, выбор исполнителей, привлечение ресурсов и иные составляющие   реализации социальной политики. Наиболее полно это проявляется на уровне местного самоуправления.

НКО, объединенные в разные сетевые взаимодействия и гражданскую кооперацию, по-прежнему являются поставщиками новых идей (особенно на региональном и муниципальном уровне), что позволяет им предлагать администрациям нестандартные пути осуществления деятельности. Именно НКО в большей степени обращают внимание на необходимость профилактики проблем в социальной сфере и реализуют собственные локальные проекты, а также постоянно принуждают   представителей ведомств   к обсуждению необходимости профилактики и к ведению такой деятельности в социальной сфере.

НКО обеспечивают доступ к целевым аудиториям, разъясняя населению и отдельным гражданам и группам возможности получения тех или иных социальных сервисов, в т.ч. через проведение обучений, консультирования, издание инструкций, методичек и буклетов. В рассматриваемый период проявится и станет актуальной технология гражданского диспетчирования, когда НКО не сами будут оказывать услуги, а станут обеспечивать граждан информаций о том, где и на каких условиях они могут получить   социальные услуги в государственных и негосударственных учреждениях.

Несмотря на то, что самой сложной проблемой для большинства НКО является проблема финансирования собственной деятельности, они обладают способностью привлекать дополнительные ресурсы на реализацию социальных проектов. Это не является противоречием. Для НКО достаточно сложно найти средства финансирования институциональных расходов (аренда помещения, оплата коммунальных услуг и штатных работников, налоги, расходные материалы и т. д.) – эти расходы связаны с поддержанием текущего существования организаций, и их финансирование часто оказывается неразрешимой проблемой для НКО, что приводит к консервации или полному прекращению их деятельности. С другой стороны, некоммерческие организации могут привлекать серьезные (сопоставимые с расходами местных бюджетов на эти цели) средства собственно на социальную деятельность. Источниками таких средств являются гранты благотворительных организаций, ресурсы самих членов НКО (они используют для этого находящиеся в личной собственности технику, помещения, оборудование и т. д.), добровольные взносы граждан (как со стороны благотворителей и спонсоров, так и получателей социальных услуг). Получить доступ к этим ресурсам местное сообщество может только посредством привлечения к социальному управлению некоммерческих организаций, так как напрямую для муниципальных структур эти ресурсы не доступны. 

В рассматриваемый период донорское сообщество и фонды государственной поддержки институтов гражданского общества станут перед необходимостью   внести коррективы в поддержку НКО (прежде всего сервисных). Возможно, будут сняты финансовые ограничения на создании материальной базы для производства услуг и покупку специального оборудования (либо разрешено финансирование долгосрочной аренды). Будет стимулироваться франчайзинг   в НКО и т.п.

Изменится реакция несогласия с механизмами реализации тех или иных новаций в социальной сфере. Реализация ряда российских реформ будет сопровождаться массовым развитием не связанных между собой протестных инициативных групп. Они станут выступать субъектами оценки проводимых изменений без опоры на существующие зарегистрированные организации. Традиционные организации будут осваивать неприемлемые ранее для них разные формы протестности, в т.ч. использующиеся новыми протестными группами, включая мирный захват учреждений, мирную блокаду административных зданий, акции гражданского неподчинения (все солидарно не платят за электричество и т.п.), голодовку и т.д. Появятся новые специализированные некоммерческие организации, позволяющие защищать права и интересы граждан в специализированных сферах социальной жизни во время или в результате проведения реформ: пациентов медицинских учреждений, родителей старшеклассников и т.п. (возможно, они будут использовать сигнальный бренд «Обманутые…», по аналогии с «Обманутыми вкладчиками», «Обманутыми дольщиками» и т.п.).  

Одновременно возникнет и будет развиваться новая инфраструктура общественного   консультирования   как инициативных групп (по возможностям лоббирования), так и отдельных граждан по предмету изменений в социальной сфере и способам их освоения.

Если административная реформа в полной мере реализует возможности    разработки стандартов государственных услуг, то возникнет и будет реализовываться практика участия НКО в разработке и экспертизе стандартов государственных услуг и административных регламентов выполнения гос. функций. В связи с недостаточной мотивацией НКО к участию в такой деятельности в полном объеме (большое количество, затратность, недостаточная компетентность), встанет вопрос о создании информационной, методической и экспертной некоммерческой инфраструктуры, осуществляющей поддержку такой деятельности НКО. Государство по-прежнему не будет готово финансировать ни инфраструктурную поддержку, не собственно независимую экспертизу стандартизации.   Средства будут в некотором количестве предоставляться донорским программами, что в случае конфликтов может быть аргументом непризнания обществом независимости экспертизы.

При условии существования стандартов услуг (государственных и муниципальных) и законодательном оформлении прав получателей услуг на качественное обслуживание, произойдет массовое освоение консьюмеристских технологий в обеспечении прав получателей услуг. Это с одной стороны может привести к ликвидации   избыточных государственных функций (дешевле отказаться, чем соблюдать со стандартом). С другой стороны поставит вопрос о создании фондов страхования рисков при оказании услуг для бюджетных учреждений и органов власти. НКО будут пытаться продвигать разные формы саморегулирования в деятельность организаций социальной сферы.

Станут более разнообразными формы общественной экспертизы и контроля реализации социальной политики.  

Специализированные экспертные НКО могут инициативно или по приглашению органов власти проводить профессиональную независимую экспертизу. Особенный дефицит ее обнаружится на уровне муниципальных образований, где качество решений не самое высокое, нет навыков постановки задач контролинга, а главное нет ресурсов для привлечения профессиональных экспертов. 

В рамках участия НКО в реализации административной реформы возникнут и могут развиться такие элементы общественного контроля, как общественное обсуждение   Докладов ведомств о результатах и основных направлениях деятельности, а также разработка и публикация альтернативных Общественных докладов   о соблюдении общественных интересов в деятельности социальных ведомств. Масштаб распространения такой практики будет зависеть от судьбы реформ госуправления.

Общественная экспертиза разных сторон деятельности в социальной сфере будет по-прежнему продвигаться и осуществляться   НКО, интегрированными в специализированные горизонтальные некоммерческие сообщества.   Рейтингование качества и доступности услуг (потребительские сообщества); обеспечение гуманитарных прав человека в учреждениях, например, интернатах (правозащитное сообщество); сравнение оправданности бюджетных расходов на одну и ту же услугу в разных регионах (бюджетное некоммерческое сообщество); условия проведения тендеров на поставку услуг, социальный заказ и т.п. (антикоррупционные партнерства); административные барьеры доступа на рынок социальных услуг (предпринимательское сообщество); барьеры доступа к услугам для отдельных групп населения (представительские сообщества разных групп населения) и т.д. Однако по-прежнему будет актуальной проблема непринятия   чиновниками результатов данных экспертиз как общественной экспертизы реализации социальной политики. И неучет их при внесении корректив в деятельность в социальной сфере, за исключением случаев принуждения к этому со стороны контролирующих и правоохранительных органов.

Технология общественной экспертизы и контроля ограниченно будет освоена традиционными общественными организациями на муниципальном уровне: одномоментная проверка обществом ветеранов нахождения гарантированного лекарственного средства во всех городских аптеках; проверка большинством объединений многодетных семей правил информирования детскими клубами о возможности посещения ребенком    кружков по льготным основаниям; традиционный анализ барьерности инфраструктуры социальной сферы обществом инвалидов и т.д. Однако им потребуется взаимодействие с   более опытными гражданским организациями для оформления материалов общественной экспертизы и продвижения ее результатов в органы власти. Соответственно, количество   НКО в местном сообществе и возможность создания ими ситуативных   или постоянных партнерств будет влиять на возможность общественной экспертизы и контроля социальной политики на этапе ее реализации и оценки.

Наконец, НКО будут формировать новую «моду» на представление обществу лучшего опыта в социальной сфере, через формировании «Белых книг», Библиотек лучшего опыта и т.п. Часть НКО традиционно выступят в качестве «миссионеров перемен», будут предлагать обучающие программы для работников социальной сферы и государственных и муниципальных служащих.

Таким образом, будущие потенциальные роли организованной общественности в процессе принятия решений по формированию, реализации и оценке результатов социальной политики достаточно разнообразны: инициаторы, разработчики, консультанты, эксперты, исполнители, адвокаты по правам потребителей и т. д.

Условиями эффективности реализации этого потенциала являются:

¾    заинтересованность, ответственность и готовность рискнуть с обеих сторон;
¾    прогнозируемость социальной политики и системность деятельности по ее осуществлению;
¾    доступ к информации как платформа для взаимодействия, прозрачность и открытость процесса принятия решений;
¾    наличие достаточно полной информации об интересах и возможностях гражданских организаций;
¾    предпринятые усилия по организации эффективного взаимодействия (организационные и методические, информационные, финансовые);
¾    снятие ограничений на деятельность НКО, которые фактически накладываются другими специализированными политиками (налоговой, инвестиционной, административной и т.п.).

Без нормативного закрепления возможностей гражданских организаций в процессе формирования социальной политики, без детального описания процедур участия НКО, большинство возможных ролей НКО реализуются в имитационном, ритуальном виде.

Да и сами НКО в условиях агрессивной среды для деятельности некоммерческих организаций, в т.ч. в социальной сфере, будут серьезно деформированы.
 

 

Необходимые изменения ближайших лет.

Ниже предлагается перечень некоторых возможных изменений, необходимость которых в той или иной мере была озвучена представителями гражданского и экспертного сообществ и органов власти.

Допуск НКО к рынку социальных услуг (прежде всего на муниципальном уровне)

Выравнивание условий для всех поставщиков социальных услуг разных организационно-правовых форм, например:

¾    муниципальные учреждения, некоммерческие организации, как и прочие потребители, должны оплачивать услуги ЖКХ по единым тарифам;
¾    стоимость аренды помещений для муниципальных учреждений и некоммерческих организаций должна рассчитываться по единым принципам ― это означает ликвидацию льгот по арендной плате для бюджетных учреждений;
¾    некоммерческие организации, поставщики социальных услуг, наравне с муниципальными учреждениями должны быть освобождены от уплаты НДС, налога на землю и имущество.
 

Использовать возможности НКО для привлечения их к администрированию отдельных социальных программ на муниципальном уровне (возможно в отношении отдельных групп или определенной деятельности), что может повлечь уменьшение расходов на администрирование социальных программ.

Переход на  рыночный формат отношений потребует создания единых правил игры для участников рынка, то есть стандартизацию социальных услуг.

Разработка стандартов оказания социальных услуг предполагает:

¾    Закладывание в соответствующих государственных программах мероприятий по консультационно-методическому сопровождению разработки стандартов, включая частичную компенсацию затрат на привлечение экспертных некоммерческих центров, поддержку создания и функционирования ресурсов коллективного доступа (библиотек лучшей практики, «Белых книг», информационной среды профессионального обмена, и т.п.)
¾    Методологическую и правовую разработку сопряженности подходов к стандартизации государственных и бюджетных услуг (в т.ч. социальных). Это потребует увязки и согласований подходов и мероприятий реформы общественных финансов, административной реформы и реформы госслужбы.
¾    Обучение государственных и муниципальных служащих.
 

Создание условий для поощрения движения региональных и местных властей в сторону демонополизации рынка социальных услуг. К примеру, федеральный конкурс поддержки соответствующих проектов регионов (аналогично конкурсам на поддержку проведения административной реформы). Обеспечение возможности НКО участвовать в конкурсе поставки социальных услуг, в т.ч. разукрупнение лотов, постепенность введения, начиная с тех услуг, которые не требуют серьезного инфраструктурного обеспечения и т.п. Создание в регионах центров некоммерческой субконтрактации в социальной сфере, т.е. нового типа ресурсных центров НКО, осуществляющих поддержку деятельности по управлению качеством по субконтрактному взаимодействию бюджетных и внебюджетных поставщиков услуг и т.п.

Поддержка разнообразными формами (включая прямое финансирование, заключение договоров, инвестиционную поддержку, аутсорсинг и т.п.) деятельности НКО по предоставлению социальных услуг там, где услуги оказываются только или преимущественно НКО. Фактически этослучаи, когда:

I. Клиент имеет право по закону, но не получает услугу в бюджетной сфере из-за нехватки ресурсов (своих или бюджетных). Он получает аналогичную услугу, ее субститут или ее часть в НКО.
II. Клиент, не удовлетворенный качеством или доступностью бюджетных услуг, получающий их в НКО (в т.ч. в случае аутсорсингового размещения данной услуги в НКО).
III. Клиент, не замеченный или проигнорированный государством (нет законодательства, нет такого типа сервиса, нет приоритета в отношении данной категории граждан или неграждан и т.д.), который обслуживается в НКО.

Но кроме этих импульсовнужны и другие шаги: с одной стороны, расширение финансовой самостоятельности муниципалитетов, а с другой поддержка «третьего сектора» и по иным каналам, включая законодательные стимулы для благотворительности.

Создание организационно-правовых условий для процедурного закрепления механизмов влияния НКО на социальную сферу

¾    Закон «О государственном социальном заказе», который может закрепить конкурсный механизм размещения заказов на социальные программы и услуги (на контрактной основе) для организаций разной организационно-правовой формы;
¾    Снятие ограничений на получение НКО лицензий на отдельные виды деятельности;
¾    Решение вопроса о статусе государственных грантов (прямого целевого финансирования проектов и программ НКО);
¾    Решение вопросов о механизмах льготного кредитования или обеспечения гарантий по кредитам для программ и проектов НКО в социальной сфере (возможно с созданием гарантийных фондов, аналогичных Фондам для малого предпринимательства);
¾    Создание условий для стимулирования (в т.ч. льготами по налогу на прибыль и по налогу на доходы физических лиц) частных и корпоративных   благотворителей некоммерческих организаций, оказывающих деятельность   в социальной сфере;
¾    Формирование правил и процедур открытой и прозрачной лоббистской деятельности (закон « О регулировании лоббистской деятельности») и т.д.

Помимо этого необходимо стимулировать оформление и закрепление процедур участия НКО в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, включая описанные в 131–ФЗ. Для этой цели нужна разработка комплекса модельных административных регламентов (например, организации и проведения общественных слушаний и т.д.) и принятие реальных регламентов с обязательным проведением их независимой экспертизы.

Государственным органам при проведении изменений в социальной сфере и в формировании «обратной связи» в рамках реформы госуправления необходимо будет решить вопрос о поддержке создания информационной, методической и экспертной некоммерческой инфраструктуры, осуществляющей поддержку деятельности НКО по проведению независимой экспертизы и участию в контроле результатов реформирования. Такая деятельность, равно как и активный PR проводимых изменений,   должна быть включена в комплекс мероприятий по реформированию, и может быть обеспечена финансированием негосударственных исполнителей по конкурсу.

 

Создание благоприятной среды для развития некоммерческих организаций

Необходима дебюрократизация некоммерческой деятельности, в т.ч. уменьшение административных барьеров при регистрации НКО, исключение дублирования сведений, предоставляемых НКО в разные государственные органы, ликвидация дублирующих полномочий органов, осуществляющих контроль наднекоммерческой деятельностью (особенно ФРС).

 

Необходимо пересмотреть налоговую среду для НКО. В т.ч. сделать ее более гибкой, учитывающей многообразие некоммерческих общественных организаций. В т.ч. возможно выделение некоей группы НКО с особым статусом, для которой были бы установлены специальные правила уплаты налогов и отчетности (например, бесприбыльной организации, действующей в общественных интересах – ООИ).[1]

Также требуют своего решения другие проблемы в налоговой сфере:

¾    Расширение перечня сфер предоставления грантов;
¾    Определение порядка формирования Перечня грантодающих организаций (благополучатели которых не платят налог с полученных сумм) либо вообще отмена перечня и наделение статусом грантовых средств всех средств, полученных на деятельность в определенных областях (см. выше).
¾    Расширение перечня НКО, имеющих право на получение пожертвований;
¾    Отмена обязанности уплаты НКО налога на прибыль при получении имуществ в безвозмездное пользование и др.

Поощрение самоорганизации, самопомощи, гражданских инициатив. Гарантии доступности минимальной инфраструктуры гражданского участия.

Поддержка разной самоорганизации граждан предполагает решение проблемы инфраструктуры такой гражданской активности. Государство и местное самоуправление должно взять на себя обязательства по обеспечению минимального доступного для инициативных групп и НКО «инфраструктурного пакета»: как минимум в каждом городе должно быть некоторое количество помещений для проведения общественных дискуссий, собраний, пресс-конференций, семинаров и т.п.

Необходимо отдавать себе отчет, что массовое участие инициативных групп (и присоединяющихся к ним организаций, которые защищают интересы социальных групп, по разным причинам не ставших успешными в изменяющейся среде)    в настройке социальной политики в настоящее время возможно только в виде протестных выступлений, акций и т.п. Власть должна научиться позитивно реагировать на эти выступления, вычленяя из них мониторинговую, рекогносцировочную или иную составляющую. К примеру, компетенция прокуратуры в социальной сфере, заключается и в том, чтобы всегда рассматривать такие выступления не как посягательство на власть, но как сигнал о выявлении общественностью нарушенных процедур, коррупциогенных «пятен» и т.п. Государственных и муниципальных служащих необходимо учить этому, давая им соответствующие знания и вырабатывая и закрепляя навыки комплексной реакции на протестную активность населения в социальной сфере. Такую учебу можно закладывать в программы реализации реформы госуправления, как в части реформы госслужбы, так и в настройку взаимодействия с населением в рамках административной реформы.

Требуется реальное расширение пространства общественных диалогов. Необходимо обучать новое поколение государственных чиновников, поскольку оно вообще не имеет опыта (советского, перестроечного, актуального) результативных общественных обсуждений и даже просто массовых волеизъявлений и т.д. При отсутствии у них мотивов в консультировании с разными группами интересов, необходимо закладывать такие консультации в административные процедуры и регламенты, включать их в результаты их деятельности, чтобы принуждать технократическое чиновничество к выполнению процессов с такими правилами, и формировать у них соответствующие навыки.

Государственные органы должны научиться находить партнеров при проведении изменений в социальной политики не среди лояльных или квази общественных организаций, а созданием условий для участия в общественных диалогах «молчащих» прогрессистских групп, понимающих необходимость и общественную полезность таких изменений. В т.ч. необходимо отдавать себе отчет в цене популистского заигрывания с «уходящими» перераспределительными коалициями (ветераны, женские организации и т.д.). Необходимо уменьшать их искусственную субъектность в социальной политике, что в настоящий момент делается поддерживанием их фигурирования в общественном информационном пространстве в обмен на их молчание по поводу имитационности   властных «консультаций с общественностью».

Нужно прилагать серьезные усилия для поддержки и возрождения предпринимательских ассоциаций (общественных организаций, представляющих интересы предпринимательства). Поскольку их явная дезорганизация, искусственное укрупнение и огосударствление   наносит серьезный ущерб разнообразию представленных в общественном пространстве интересов, в т.ч. в социальной сфере.

Развитие механизмов взаимодействия НКО и власти

Необходимо концептуальное решение и организационно-правовое оформление выполнения функции ОИВ по взаимодействию со структурами гражданского общества. Определение статуса, полномочий, требований к деятельности структур в составе органов государственной власти, ответственных за взаимодействие с неправительственными организациями, более четкое определение их функций на разных уровнях управления.

Нужна разработка концептуальных решений и организационно-правовое оформление контрольных и надзорных функций государственных органов за деятельностью государственных или муниципальных органов заведомо или очевидно наносящей вред имиджу общественной некоммерческой деятельности, находящихся в противоречии стратегической государственной поддержке самоорганизации, самопомощи граждан и т.д. 

Необходимо отозвать Указы Президента и Председателя Правительства о механизме формирования общественных советов при органах исполнительной власти только через консультации с Общественной Палатой РФ.   Поскольку они могут уменьшать разнообразие представительства разных организаций в таких органах, ставя его в зависимость от качества формирования всего одного института – Общественной палаты. В настоящий момент монополизирован источник формирования советов.

Общественная палата должна взять на себя функцию гаранта доступности информации о готовящихся решениях в области социальной политики для общественной экспертизы любой НКО, связанной или не связанной с членами Общественной палаты.

Необходима активная разработка и освоение новых механизмов взаимодействия граждан и их объединений и органов исполнительной власти в рамках административной реформы. Побуждению ОИВ может способствовать разработка модельных регламентов и типовых решений для запуска систем общественных приемных, call-центров, регламентов обеспечения общественного контроля деятельности, общественных слушаний по Докладам о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), стандартов доступности информации и т.п. А также необходима более масштабная поддержка пилотных проектов федеральных ОИВ и регионов по реализации концепции адм.реформы.

Требует поощрения практика реализации общественного контроля и общественной экспертизы, в т.ч. принятие региональных законов «О гражданском контроле», «О гражданской экспертизе». Имеющаяся практика должна обобщаться, анализироваться и распространяться самими государственными органами, а также государственной поддержкой некоммерческой инфраструктуры такого распространения.

Для получения наилучших общественных демонстрационных эффектов и выработки у государственных органов навыка находится под общественным мониторингом и контролем, необходимо целенаправленное внедрение (вневедомственный заказ) общественного контроля в «зонах пристального внимания» - например, при реализации национальных проектов.

Внедрение реальных консьюмеристских и гражданских технологий влияния общественности на поставщиков государственных и социальных услуг, на общественную приемлемость социальной политики.

Качество государственных и муниципальных услуг должно находиться в центре общественного внимания в связи с проводимыми реформами госуправления.

Актуальная ситуация для концентрированного гражданского интереса к административному реформированию наиболее благоприятная. Впервые государственный чиновник ставится в положение ответственного отношения к качеству государственного администрирования.

Однако административная реформа – гражданская бесприданница. Даже притом, что реформа имеет самостоятельное направление - «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества».

Уже сейчас наблюдаются тревожные моменты. Чиновничий аппарат пользуется отсутствием других заинтересованных субъектов (прежде всего гражданских акторов) на этом поле. В настоящий момент фактически ведомства   не планируют активно вовлекать в реализацию административной реформы граждан и институты гражданского общества. Основным лейтмотивом становятся административные регламенты, которые как внутренние документы вроде бы не требуют общественного обсуждения. Однако сама административная реформа затеяна как процесс повышения удовлетворенности получателей государственных услуг, поэтому исключение выгодоприобретателей из процесса принятия решений приведет к смещению целей реформы. Результаты административной реформы будут в большей   степени определяться интересами самих чиновников, а не получателей услуг – это сведет ее полезность к нулю.

Если не включиться в создание общественной повестки дня для цивилизования российской бюрократии – затем придется долгие годы посвятить поэтапной и мучительной «работе над ошибками».

Требуются целенаправленные усилия по созданию условий для формирования гражданской «повестки дня» административной реформы и запуск механизмов пристального общественного интереса и активной гражданской деятельности по эффективной реализации административной реформы в интересах населения страны.

Решение данной задачи предполагает:
¾    Перевод языка реформы с технического на язык гражданской политики, т.е. создание и обсуждение неких рамочных, контекстных документов – что-то типа Хартии прав гражданина (бизнеса) на качественное государственное обслуживание и т.п.
¾    Проведение активной государственной PR кампании и поддержка серии целевых гражданских дискуссий и общественных обсуждений, позволяющих сформировать «точки роста» гражданского интереса к формированию «нового чиновничества» и правил взаимодействия гражданина и ведомства и т.п. ( в т.ч. в виде экспертной и гражданской инфраструктуры, готовой к ответственным публичным действиям в качестве субъектов «реформирования снизу»).
¾    Поддержку деятельности (в т.ч. государственным грантовым финансированием или конкурсным заказом) по разработке и предложению к распространению «гражданского меню действий», позволяющего любой самоорганизованной группе граждан, НКО и бизнес-ассоциации реализовывать ответственные действия и заявлять себя в качестве заказчика (постановщика задач, оценщика отдельных видов реформирования, исполнителя независимой экспертизы стандарта качества услуги   и т.п.) деятельности по реализации административной реформы на федеральном, региональном и местном уровнях.
¾    Создание материалов об общественной повестке дня административной реформы, позволяющих использовать их для государственной и общественных PR- кампаний, разъяснительной и просветительской деятельности, работы с журналистами, и т.п.
Необходимо расширение и мультиплицирование деятельности существующего в настоящий момент общественного совета по административной реформе. 

Специфика деятельности будет заключаться не в том, чтобы создавать массово специальные организации по гражданской деятельности в контексте административной реформы. А в том, чтобы максимально   облегчить условия и обеспечить «спусковой крючок» для «общественного возбуждения» по поводу адм. реформы любой некоммерческой организации или сети организаций. 

Дальнейшее развитие может происходить по двум основным направлениям. Одно из них – это постоянная активность гражданского дискурса административной реформы. Другое – инструментальное: деятельность по продвижению интересов получателей качественного государственного обслуживания должна состоять из их обучения технологиям выявления и учета предпочтений получателей услуги, демонстрации успешных примеров и организации переговоров различных групп по проектам стандартов отдельных государственных и социальных услуг. В т.ч. и прежде всего тех, которые являются предметом постоянной гражданской критики.

В целом формирование «нового консьюмеризма», как гражданское цивилизование и власти, и гражданина, может консолидировать гражданское сообщество и дать ему новый импульс развития. Это поле деятельности, которое может продемонстрировать общественную успешность в реальной перенастройке органов управления социальной сферой и в большей защищенности потребителя социальных услуг.   Существенным фактором успеха кампаний по защите прав потребителей государственных и социальных услуг является наличие российского (в т.ч. индивидуального) опыта разработанных и многократно опробованных технологий, прежде всего консьюмеристских.

Необходимым фактором для реализации такого типа влияния НКО на социальную политику является скорейшее принятие закона «О стандартах государственных услуг» или «О защите прав получателей государственных услуг».



[1] Подробнее см. разработки Консорциума неправительственных организаций в рамках проекта «Объединение гражданского общества для реформирования законодательства об НКО»


Житель Перми

Многа букаф, ниасилил. Если честно, даже заголовок еле-еле осилил. Проще бы надо быть тем, кто работает вроде как для простых людей...

 

Steffie

YouВ’re a real deep thienkr. Thanks for sharing.

 

Имя:

E-mail:

Код:

Код

 

© Фонд "Центр гражданского анализа
и независимых исследований"
разработка сайта Пермь - Ярко!
614045, Россия, г. Пермь, ул Орджоникидзе, 61 (ДЦ "Серго"), оф. 602
т./ф.: (342) 211-08-70, 211-08-80, 211-09-90
e-mail: info@grany-center.org

 

?>