см. Календарь
событий

Успехи

Ежегодные отчеты

Город как гражданский проект

Наши новости

Гранты и конкурсы

Наши издания

Проекты сезона

Реальные данные

 

 

 

 

 

 

 

 

Кнопка кампании
Rambler's Top100


Слушать и слышать
26.11.2012

 

 





Александр Антонов

Возможность участия в планировании развития городов (англ. participatory plan­ning) дана гражданам Градостроительным кодексом 2005 года, закрепившим процедуру публичных слушаний. Они обязательны при разработке генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки. Однако сегодня публичные слушания превратились в управляемую бюрократическую процедуру, которая, скорее, направлена на отторжение непредсказуемых мнений граждан, чем на то, чтобы их выслушать. Подавляющее большинство строительных и градостроительных проектов по-прежнему делается в интересах кого угодно, только не жителей. Этому способствует и пассивность населения на большей территории страны. Но граждане находят возможности отстаивать свои права, пользуясь временной слабостью городской администрации, силой прессы или просто юридической грамотностью. Официальная процедура участия горожан в градопланировании сегодня скорее напоминает изощренную тактическую игру противоборствующих сторон, чем попытку найти взаимоприемлемое решение.

В НАЧАЛЕ ПУТИ

На первых порах публичные слушания походили на партийные собрания сотрудников администрации с обязательным 100-процентным участием и завершались единогласным голосованием. За два-три часа можно было провести слушания по десятку проектов (мне известен случай, когда за три часа были заслушаны 17 вопросов, включая три проекта планировки и десяток вопросов о выделении участков под различные виды строительства). В тех нечастых случаях, когда населению удавалось самоорганизоваться и изучить проектные документы, голосование становилось протестным и деструктивным.

Публичные слушания по проекту генерального плана Москвы, прошедшие в 2010 году, вывели процедуру на новый уровень — об этом стала писать общероссийская пресса. Проектировщики неожиданно для себя выяснили, что разговаривать с людьми — ничуть не менее важная и сложная работа, чем чертить и писать отчеты. Кроме этого они узнали, что статистика, мягко говоря, «не отражает действительности», и людям для жизни нужно не совсем то, что предписывают СНиПы. Говорят, в результате в генеральный план было внесено более тысячи поправок. Стал ли после этого генплан Москвы лучше? Возможно. Но мы этого не узнаем, поскольку скоро у Москвы будет новый генплан.

Российское градостроительство до недавнего времени практически полностью исключало такой инструмент работы, как социологические опросы. Население как социальный заказчик планировочного проекта игнорировано на всех стадиях, кроме завершающей. Интересы жителей доверено представлять различным ветвям власти, но, как показала практика, понимание желаемых перспектив развития города у власти (которую активно обхаживают инвесторы и девелоперы) и у населения зачастую прямо противоположно.

Соучастие населения в развитии территорий, от городов в целом до локальных общественных пространств и жилых образований, - тема 2012 года в России

НЕДОРАБОТАЛИ

Соучастие населения в развитии территорий, от городов в целом до локальных общественных пространств и жилых образований, - тема 2012 года в России

Отсутствие механизмов участия населения с самого начала процесса планирования — главный недостаток существующей процедуры.

 

То, что граждане лишены возможности творить свое будущее — обсуждать, придумывать, спорить с оппонентами, — а должны лишь соглашаться, упрощает процедуру публичного участия, оставляя лишь простейшие его формы, удобные чиновникам.

Практика проведения публичных слушаний выявила ряд «технических» недостатков как официально предписанной процедуры, так и отдельных положений Градостроительного кодекса, не связанных напрямую с участием общества в процессах планирования.

Первый — при подготовке схем территориального планирования слушания проводиться не должны. Территорию под полигон ТБО как объект полномочий муниципального района можно отвести без обсуждения. Та же история — с промышленными площадками или иными объектами, негативно влияющими на окружающую среду и запланированными в схеме субъекта РФ. Они приводят жителей в недоумение, переходящее в возмущение, и никакие доводы о том, что это «чужие» немуниципальные объекты, не подвластные ни главе поселения, ни разработчикам генерального плана, не действуют.

Другой неурегулированный вопрос — реализация на практике публичных слушаний. Что скрывается за юридическим термином «собрание с выступлением авторов проекта»? Или «процесс консультаций в режиме вопрос-ответ»? Должен ли проект быть выставлен в публичном месте или достаточно просто организовать доступ к материалам в кабинете чиновника? Или публичные слушания — это весь процесс в комплексе? В таком случае довольно трудно применить норму об обязательности их проведения в каждом населенном пункте: не в каждой деревне есть условия для выставки или собрания. Непрозрачна и процедура внесения изменений по результатам обсуждения, можно лишь увидеть обсуждавшийся документ в утвержденном виде.

Третий недостаток — отсутствие требования обязательности наглядной и доходчивой визуализации планировочных идей для публичного обсуждения. Кодекс исключил имевшее место ранее понятие «Основных положений генерального плана», где обычно русским языком давалось описание проекта. Теперь разбирайтесь как хотите в юридической фене документов и картах, сделанных в юридической графике. И ведь люди разбираются: изучают Градостроительный кодекс, СанПиН, тонкости процессов согласования и публичных слушаний.

ОТСТОЯТЬ СВОЕ

В поселениях Московской области комбинация высокого уровня юридической грамотности и социальной активности граждан с немалой ценой любых градостроительных решений привели к тому, что почти каждые вторые публичные слушания проходят бурно и приводят к незапрограммированным результатам.

Основной посыл населения — сохранение status quo, исключение любых изменений и какого-либо развития. Не нужно нового жилья — его покупают мигранты, не нужно новых (сетевых) магазинов — в них дорогие продукты, не нужно расширять улицы или уплотнять застройку — нам негде гулять с коляской…Самое большое недовольство вызывают объекты регионального и районного значения, оказывающие реальное, мнимое или планируемое негативное воздействие на окружающую среду: например, кладбища, полигоны ТБО и транспортная инфраструктура для их обеспечения.

В Коломенском районе граждане нашли оригинальный способ притормозить принятие генерального плана, учитывающего размещение промышленных площадок регионального значения более 300 га, хотя они запланированы в СТП области и находятся вне компетенции главы поселения. После обращения в прокуратуру появилось предписание об отмене результатов публичных слушаний на основании того, что глава поселения «недостаточно активно отстаивал интересы населения».

В одном из поселков городского типа в Раменском районе администрация была фактически отстранена от обсуждения проекта правил землепользования и застройки. Руководители территориальных органов самоуправления захотели самостоятельно «разобраться» с разработчиком. Результат — публичные слушания перенесены на неопределенный срок, проект остановлен.

Самый показательный пример того, что процедура публичных слушаний действительно может работать на благо населения, — обсуждение проекта генерального плана городского поселения Воскресенск (автор статьи — один из разработчиков генплана. — Ред). Двое представителей общественности были в середине процесса публичного обсуждения включены в комиссию по проведению публичных слушаний. Всего жители высказали около 300 предложений. Более 40 замечаний и предложений учтены в итоговом постановлении администрации; генеральный план направлен на доработку.

Фактически изменилась концепция развития города. Неконтролируемое расширение, навязанное предыдущей администрацией, — застройка земель лесного фонда новым микрорайоном на 12 — 15 тыс. человек, — было исключено по требованию населения. В город вернулись несколько «зеленых» площадок и маленьких парков, которые тоже планировалось отдать под застройку. Жители города дали вполне разумные предложения по оптимизации уличной сети. Конечно же, как обычно до 80% предложений касались благоустройства ближайших к конкретному жителю пространств и устранения бытовых проблем, но оставшиеся 20% вполне соответствовали теме генерального плана.

Проигнорировали общественные слушания небольшие застройщики, владельцы земельных участков, пока предпочитающие действовать по-старинке, решая свои вопросы непублично. В результате они оказались не в курсе процедур внесения в генеральный план конкретных изменений.

ГОРОДСКИЕ АКТИВИСТЫ

Участие населения в развитии города возможно не только в формате общественных слушаний. В последние два-три года наблюдается всплеск неформального интереса к городскому планированию, дизайну и благоустройству. Появляются блоги в Живом журнале, отдельные интернет-проекты, такие как UrbanUrban, Urbanblog, «Живые улицы», «партизанские городские перепланировщики», в употребление вошли такие словечки, как «улучшайзинг» или «партизанинг».

Начав с простых иллюстраций на тему «как здорово благоустроено там у них» и «почему так ужасно у нас», сегодня новые городские активисты вышли из онлайна во дворы и на улицы с проектами, основанными на принципах добровольности, совместного финансирования и вовлечения жителей в благоустройство окружающих пространств.

В мае и сентябре в Москве и Петербурге прошли марафоны городских действий «Делай сам». Были представлены многочисленные городские инициативы — материальные и нематериальные, коллективные или индивидуальные: благоустройство дворов, развитие велосипедного движения, улучшение облика районов, посадка деревьев, раздельный сбор мусора, разработка ПО и инструментов для повышения удобства пользования городской средой, развитие местной энергетики и производства, оказание различных услуг и многое другое. Еще одно подобное мероприятие — «Новые городские активисты» в Институте медиа, архитектуры и дизайна «Стрелка» — собрало в начале июня в Москве несколько интернет-проектов, стремительно материализующихся в офлайне (подробнее об этом — в следующих номерах СМ). Команда интернет-проекта UrbanUrban.ru выиграла конкурс на проект благоустройства двора в Печатниках — одном из окраинных микрорайонов Москвы. К сожалению, пока реализовать проект не удалось. Но это реальный пример попытки объединить инициативу неформалов и обязательные для освоения бюджетных средств бюрократические процедуры. У такого симбиоза чиновничьей бюрократии и гражданской активности есть хороший шанс на перспективу.

Наверное, это пока нельзя назвать parti­cipatory planning — в том смысле, который вкладывается в профессиональный термин «планирование». Да и проекты «народного благоустройства» характерны пока только для крупнейших городов. Но это все же множащийся опыт участия активного молодого населения страны в создании городской среды. И в отличие от «ортодоксальных градостроителей» народные планировщики хотят учиться и открыты новым подходам. Это новое поколение, которое не намерено играть в старые игры с голосованием по установленным свыше правилам. Они пытаются создать свои правила. Тренд городского «улучшайзинга» становится многообещающим. Возможно, именно так удастся решить проблему вовлеченности в городское планирование более разнообразных слоев населения. Беда лишь в том, что примеры диалога с властью — пока исключение.

Текст подготовлен на основе доклада на форуме ISOCARP-2012

 

Дополнительные материалы

ПОЛЕЗНЫЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОЦЕДУРЫ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ

Недостатки и особенности процедуры

· обсуждаются документы, а не проекты и планировочные идеи;

· нет вовлеченности и механизмов участия населения в планировании с самого начала этого процесса;

· нет вовлеченности в обсуждение молодежи, основной контингент — женщины предпенсионного возраста;

· ярко проявляется негативный настрой населения и неверие власти «по определению»;

· большинству населения безразличны общегородские проблемы;

· в центре внимания — парковые зоны, дворовые и общественные пространства, исторический центр; основной посыл — сохранение status quo;

· процедура внесения изменений по результатам обсуждения непрозрачна: скорректированный генплан простой житель может увидеть только в утвержденном виде.

Что нужно сделать для их развития

· изменить механизмы участия населения: законодательно обеспечить публичность не только по окончании, но и в процессе проектирования, а также обеспечить постоянную площадку для ознакомления с ходом работ;

· быть честным с населением и не бояться обратной связи — открытая дискуссия по генеральному плану только поднимет авторитет власти;

· понять, что целесообразно делать в условиях пассивности населения — например, стоит ли целенаправленно выкладывать работу над генпланом в интернет;

· начинать масштабную образовательную программу местного сообщества;

· поддерживать неформальные общественные проекты городского развития и разрабатывать механизмы адаптации к ним сегодняшних бюрократических процедур.

Инструменты — как это сделать

Конструктивную позицию городского сообщества по вопросам планирования и стратегии развития могут представлять «городская элита» (экономическая, научная и культурная) и общественные объединения граждан (либо локальные —  по месту проживания, либо проблемно-ориентированные — экологические, исторические, по вопросам детства и т.д.). Формирование и самоорганизация городских элит в большинстве городов еще только начинается, но отдельные примеры и результаты уже есть. Участие территориального общественного самоуправления (ТОС) пусть даже с наивной и безаппеляционно-протестной позицией позволяет хотя бы формализовать процедуры выхода из планировочных конфликтов. Самый конструктивный опыт сейчас – с участием проблемно-ориентированных объединений, таких как, например, московский «Архнадзор».

Проводить слушания на общедоступных площадках, не воспринимаемых населением «вражеской территорией», как зачастую воспринимается администрация. Например, дом ученых, дом молодежи, центр молодежного творчества или иная популярная общегородская площадка в административном ведении; университет или иное образовательное учреждение; современное «креативное пространство», управляемое коммерческими структурами. Это позволит привлечь к обсуждению молодежь, которая обычно не посещает официальные мероприятия.

Необходимо «запустить» дискуссию  вокруг планировочных изменений.  Во-первых, выносить на обсуждение некий неформальный простой и краткий документ, своего рода «ПротоКонцепцию развития», с целью ее дополнения и детализации или критики и отвержения. Во-вторых, формировать  набор смыслов и целей в ходе общественной дискуссии вокруг какого-либо конкретного проекта — например, улучшения общественного пространства. Это может инициировать обсуждение стратегических вопросов, по итогам которого выводы и целевые установки будут оформлены профессионалами в концептуальный документ более высокого уровня.  Этот документ возвращается на обсуждение и доработку и может быть превращен в стратегию или концепцию, которую уже можно и утвердить.

Источник: журнал "Сити менеджер", октябрь 2012

 

 


← Назад



 

© Фонд "Центр гражданского анализа
и независимых исследований"
разработка сайта Пермь - Ярко!
614045, Россия, г. Пермь, ул Орджоникидзе, 61 (ДЦ "Серго"), оф. 602
т./ф.: (342) 211-08-70, 211-08-80, 211-09-90
e-mail: info@grany-center.org

 

?>